土地手续合法齐全，此前都履约 20 年了，经过乡政府这么一裁定就没了？” 近日，辽宁省葫芦岛市南票区沙锅屯乡孙家湾村村民杨树奎陷入一场土地权属纠纷。因无法接受沙锅屯乡政府的裁定结果，他向南票区人民法院提交诉讼申请，并将孙家湾村村委会列为第三人。同一地块承包给两村民，合法证照手续失效？在这场纠纷中，沙锅屯乡孙家湾村的两家企业、两方村民闹得不可开交。

同一地块现两 “主人”？乡政府裁定引不满

这场纠纷的焦点是沙锅屯乡孙家湾村膨润土厂地秤区域及周边道路。

2025 年 4 月初，华辰矿业公司拿到这块地的流转手续后，开始开展植树造林活动，却导致膨润土厂厂区内车辆无法通行，企业无法正常生产。在争执中，认为自家地块被侵占的两家公司均出示了流转手续，争议由此暴露。

根据沙锅屯乡人民政府出具的《关于沙锅屯乡孙家湾村膨润土厂地秤区域权属问题的决定书》（以下简称《决定书》），祥泰膨润土厂称从村民郭力波处流转了该地块，而华辰矿业公司表示土地转包自村民杨树奎，杨树奎与杨树昌签订的庆头垅荒山转包协议包含该地块。

两家公司均提供了相应证据：祥泰膨润土厂拿出与郭力波的承包合同及郭力波的土地确权证；华辰矿业公司则出具了与杨树奎的土地转包合同、杨树奎提供的地块航拍图、杨树昌与杨树奎的转包协议，以及杨树昌与村委会签订的承包合同。

《决定书》显示，乡政府成立调查组，对郭力波、杨树奎和杨树昌进行书面调查并形成笔录，但杨树昌在书面材料形成后未签字，同时还调查了地邻村民任宝山和陈殿武。

 

乡政府裁定结论为：孙家湾村膨润土厂地秤区域过去权属人为郭力波，现已承包给祥泰膨润土厂，该承包区域承包权受法律保护，任何组织和个人不得破坏承包人的使用权利。裁定理由是：杨树昌 2005 年 1 月与村委会签订的庆头垅荒山承包合同，协议明确标注为荒山，并非土地；乡政府向区自然资源分局调阅近年卫星图片，经比对，图片与该地块一致，周边参照物明显，2023 年显示该地域有地秤建筑物，2017 至 2020 年显示该地块为耕地，且与郭力波地块吻合；乡政府建议杨树昌找地邻村民作证，但仅有转包的杨树奎为其证明，无其他旁证。

在双方都持有直接证据的情况下，杨树昌持有 20 年的土地使用权，仅因缺少旁证，其权益就被裁定无效。乡政府依据卫星航拍图和郭力波的耕地确权证，认定争议地块权属归郭力波。但杨树昌、杨树奎认为，他们持有的 1996 年林照和 2005 年承包合同，是政府依法确认的荒山承包经营权凭证，应优先于后期耕地流转。不满乡政府裁定，杨树奎向地方人民法院提起诉讼，要求祥泰膨润土厂停止侵占、恢复原状，同时将村民郭力波和村委会列为第三人。

先有荒山承包还是先有耕地经营？谁更有理

根据杨树昌提供的文件材料，1996 年 9 月，原锦西市南票区人民政府颁发《林照》（锦林照第 29305 号），确认其对庆头垅荒山的林木所有权及承包经营权。2005 年 1 月，孙家湾村委会与杨树昌签订《庆头垅荒山造林栽果承包合同书》，约定承包期限 50 年，面积 20 亩，四至范围为 “北坡东至邢家林边接壤，西至郭力波树边”，但未对争议的 “地秤区域” 作出明确排他性界定。

 

 

 

 

2020 年 10 月，杨树昌将部分荒山（四至明确为 “上至陈殿武、下至地边、边枣树、西至道”）转包给祥泰膨润土厂；2024 年 9 月，又将剩余荒山转包给杨树奎，其中包含争议地块。华辰矿业公司于 2025 年 2 月与杨树奎签订土地转包合同，面积 1.8 亩，用途为种树，位置位于地秤区域及周边道路 (2 米路除外)，合同时间至 2054 年 12 月。

然而，祥泰膨润土厂主张该区域于 2020 年 3 月从村民郭力波处流转获得，面积 1.78 亩，土地性质为三等地，承包时间为 2020 年 3 月至 2045 年 3 月。郭力波持有土地确权证，且乡政府调查显示，2008-2023 年卫星航拍图显示该地块为耕地，与郭力波地块吻合。

法律界人士指出，1996 年林照与后期耕地确权证哪个合法有效，以及村委会 2005 年承包合同对争议地块的界定是否包含该区域，是杨树奎诉讼案件中法官审判的关键。

村委会合同管理失责、流转监管存在漏洞，或是造成本次争执的主要源头之一。法律界人士分析：杨树昌的荒山承包合同中，四至边界使用 “北坡分水线”“耕地边” 等传统描述，导致争议地块是否包含在内难以直接判定。而郭力波的土地确权证显示其自 1998 年起耕种该地块，形成 “荒山承包” 与 “耕地经营” 的重叠主张。根据《农村土地承包法》，发包方（村委会）有义务明确土地承包范围，模糊表述易引发纠纷。

此外，土地流转过程缺乏有效监管，多重转包引发混乱。2020 年以来，杨树昌将荒山分两次转包给不同主体，村委会作为发包方，未对转包土地的具体范围、边界进行审核备案，也未对郭力波流转耕地与荒山承包的重叠风险进行排查。直至 2025 年纠纷发生，双方才发现对同一地块均主张权利，暴露出村委会在土地流转中的监管缺位。

对此，村委会始终未能就 “荒山与耕地边界如何划分”“是否存在一地两包” 等核心问题提供书面说明或原始档案支持，导致村民对其公信力产生质疑。

争议土地何去何从？诸多问题暴露

目前，祥泰膨润土厂已在争议地块修建地秤等设施，杨树奎主张的 “栽植林果” 承包用途无法实现。根据杨树昌与村委会的合同约定，“承包期内林权归乙方所有，他人不得干涉”，但争议地块的实际控制已影响其合同权利。而根据乡政府的调查报告“孙家湾村膨润土厂地秤区域过去为权属人郭力波，现在已承包给祥泰澎润土厂。该承包区域承包权受法律保护，任何组织和个人不得破坏该区域承包人的使用权力。”

最终哪一份“权力”能够得到保护，最终只能等法院判决出来后再看。

那么那块有争议的土地何去何从呢？相关法律人士解答：若争议地块被法院判定为杨树昌所承包荒山用于栽植林果的地块，按照杨树奎的要求，祥泰膨润土厂需及时拆除地上建筑物，恢复林地状态，乡政府《决定书》将成为无效文件，郭力波主张的耕地承包也将不成立。

若争议地块被判定是郭力波所承包的三等地，那么祥泰膨润土厂在地块上修建地秤等建筑物是否合规？法律人士表示，《土地管理法》第三十七条明确禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼，同时禁止任何单位和个人在耕地上建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。即使是三等耕地（质量较低的耕地），也属于耕地保护范畴，未经审批不得用于非农建设。

乡政府调取的卫星图显示，争议地块在 2017-2020 年为耕地，与郭力波的土地确权证吻合。若法院最终认定该地块为耕地，祥泰膨润土厂在 2023 年建设地秤等建筑物的行为可能构成 “破坏种植条件”，面临行政处罚甚至刑事责任。

 

根据《土地管理法》第四十四条，建设占用农用地需办理农用地转用审批手续。若争议地块属于永久基本农田（三等耕地可能被划入），必须由国务院批准；若不属于永久基本农田，需由省级政府批准。祥泰膨润土厂需提供县级以上政府出具的《农用地转用批准书》，否则建设行为违法。若村委会明知祥泰膨润土厂改变土地用途却未制止，可能被认定为 “协助违法”，村委会负责人可能面临党纪处分或行政处罚。

无论最终判定该地块用于耕地还是林地，其都是当地自然生态环境中不可或缺的一部分，绝不能挪作他用。相信判决后，当地政府部门会及时介入，妥善处置。此次纠纷也反映出基层合同管理粗放、土地用途变更监管缺位等深层问题。司法裁判需在维护登记公信力与尊重历史事实之间寻求平衡，通过个案推动村委会规范土地流转程序，从根本上减少类似纠纷的发生。​​​​
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